INVESTIGACIÓN Y DIFUSIÓN

Demandados y olvidados: las dos caras de la Economía del Conocimiento en la política argentina

El pasado 22 de mayo se cumplió un año de la aprobación de la llamada “Ley de Economía del Conocimiento”: un hito para los emprendedores e industrias del siglo XXI, dejados de lado por la coyuntura. Sin embargo, esta ley nunca llegó a ser implementada, y hoy está nuevamente en manos del Congreso decidir su suerte. ¿Qué fue lo que sucedió con una ley destinada a inmiscuirse en los planes de gobierno?


Por Florencia Figueras

Buenos Aires, 22 de Mayo de 2019:
 ¿Qué me dirías si te contara que dentro de un año estaremos viviendo en cuarentena y no podremos trabajar ni estudiar por la pandemia de un virus? 
 Te diría que al menos las empresas de tecnología nos podrían brindar soluciones digitales con mayor facilidad. Estas empresas no solo contarían con alivio fiscal, sino también con lo más importante: el reconocimiento político de este sector.

Hace un año, en la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, se aprobaba la Ley N° 27.506 de Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento (RPEC). La iniciativa pasó primero por la Cámara de Diputados, donde obtuvo el visto bueno con 182 votos positivos y solo dos votos negativos –Del Caño, Del Plá–, y luego llegó a Senadores, donde fue sancionada por unanimidad.


Este notable apoyo de la dirigencia política demostraba, una vez más, que el gobierno de turno posee poderes extraordinarios de fijación de agenda (ya sea a causa del diseño constitucional o bien por el poder de negociación al interior de las coaliciones). Este hecho se repite más del 50% de los países, en los que los oficialismos introducen por encima del 90% de los proyectos de ley. A su vez, las probabilidades de éxito de estos proyectos de ley son muy altas: más del 60% de ellos se presentan con una probabilidad de ser aprobados mayor al 0,9, y más del 85% con una probabilidad mayor a 0,8 (Tsebellis, 2008).


Ante la aprobación de una ley con altísima aceptación de todas las fuerzas políticas, uno podría pensar que su implementación sería simplemente una cuestión ordinaria a cargo Poder Ejecutivo de turno. En este caso, de la administración de Alberto Fernández, pues la ley entraría en vigencia el 1 de enero de 2020.


Sin embargo, esto no sucedió. El gobierno actual no solo no la ha implementado, sino que la devolvió al Congreso con modificaciones. ¿Por qué? ¿El diagnóstico del Ejecutivo cambió al asumir, y vieron la oportunidad de proponer una nueva visión? ¿O simplemente se trata del famoso “poder de agenda”?

Es una realidad que la Economía del Conocimiento (EDC) es un sector que viene pisando fuerte. Y no solo en el contexto de la pandemia: ya en el primer semestre de 2019 se ubicaba tercero entre los complejos exportadores, con USD 3.385 millones. Por lo que constituye una agenda clave para el desarrollo productivo y la creación de empleo real en cualquier país del mundo.


Además, esta industria también impacta directamente en el resto de los sectores económicos. En efecto, cuando hablamos de EDC, no nos referimos únicamente al desarrollo de software, sino a un abanico enorme de actividades que impactan en nuestras vidas: producciones audiovisuales de todo tipo; biotecnología, bioingeniería y aplicaciones; servicios geológicos y de prospección; servicios vinculados con la electrónica y las comunicaciones; servicios profesionales de exportación; nanotecnología y nanociencia; industrial aeroespacial y satelital, entre muchas otras. Actividades que hoy, coronavirus mediante, se vuelven fundamentales en el nuevo estilo de vida que debemos llevar.


Alguien podría objetar que, con los problemas que la Argentina está enfrentando en estos momentos, esta ley no es una prioridad. Pero es exactamente lo contrario. Sin adentrarnos en la discusión –falsamente dicotómica– salud vs. economía, la EDC viene a cerrar esta brecha, pues no solo más cantidad de empresas reactivarían la economía con puestos de trabajo y efecto positivo en el resto del sector productivo, sino también en el sistema de salud.


En este sentido, podemos recordar que días atrás un grupo de científicos del CONICET creó el NEOKIT-COVID-19 para detectar, a partir de una muestra respiratoria y en menos de dos horas, si una persona está o no infectada por el coronavirus SARS-CoV-2. Profesionales que dedican su vida a la investigación, en este caso, con el apoyo del Estado.

Sin embargo, muchos de ellos hoy también trabajan en proyectos de impacto en materia de EDC, por ejemplo, relacionados con la biotecnología. Para ellos también es clave el fomento del sector, pues con ello conseguirán los recursos necesarios para desarrollar este tipo de tecnologías dentro del país. Al respecto, cabe destacar que precisamente la industria de la biotecnología, junto a las del software, fintech (tecnología financiera), e-commerce (comercio digital) y agrotech (tecnología agrícola), registraron en 2019 la mayor cantidad de transacciones dentro del mundo del capital emprendedor (conocido internacionalmente como Venture Capital).


El desarrollo económico de principios del siglo XXI trajo aparejada la necesidad de creación de nuevos marcos políticos para el desarrollo productivo, y Argentina respecto al software lo entendió. En este sentido, en el año 2004 se sancionó en nuestro país la Ley 25.922 de Régimen de Promoción de la Industria del Software (RPIS). El objetivo principal de esta ley fue mejorar la competitividad de las empresas a través del otorgamiento de beneficios fiscales, y con ello estimular el desarrollo de la industria del software y los servicios informáticos en el país. Además, a través de esta ley se buscó incentivar la inversión, fomentar la I+D (investigación y desarrollo), mejorar los estándares de calidad de productos y procesos, promover las exportaciones y contribuir al incremento del empleo.


Según un estudio realizado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) en noviembre de 2018, desde la aprobación del RPIS se incrementaron las ventas en el sector de la industria del software por $62 mil millones, e impuestos adicionales por $13 mil millones (ambos al año 2018). Por otra parte, la creación de empresas de este tipo triplicó la del resto de la economía nacional. Según datos de ese mismo estudio, el crecimiento del trabajo también fue muy dinámico dentro de la industria del software, presentando una tasa de crecimiento anual promedio de 9,4%, muy por encima del 3,5% estimado para el sector privado en su conjunto. Además, dentro de esta industria existe una mayor intensidad laboral que en el resto de la economía, debido a la convergencia de bajas tasas de informalidad laboral con niveles altos de remuneraciones. Finalmente, las exportaciones de software también fueron más dinámicas que las de la totalidad de bienes y servicios, si bien con un freno temporal durante 2011- 2015, pero con una recuperación posterior.


Sin embargo, a pesar de la tamaña evidencia de sus beneficios y la necesidad imperiosa de su urgente implementación en el contexto en el que se encuentra el mundo entero, la Ley de EDC, evolución del RPIS, sigue esperando su llamado en el Congreso. Y no es la única medida que favorecería a este sector que se encuentra estancada: sucede lo mismo con la suspensión de la figura de la Sociedad por Acciones Simplificada (SAS) por parte de la IGJ. Cabe recordar que la figura societaria de las SAS fue creada para fomentar la creación de sociedades de manera online, con un aporte de capital de apenas dos sueldos mínimos (hoy en $35.000) y con aprobación dentro de las 24 horas.


Entonces, yendo al centro de la cuestión: ¿a qué puede deberse este cambio de direccionamiento, teniendo que la política en su conjunto apoyó en su momento el fomento de la EDC? Como se expresó al principio, puede decirse que hay una intención respecto al poder de agenda. En el momento en el que el proyecto de ley fue introducido en el Congreso, el gobierno de turno, entonces encabezado por Mauricio Macri, tomó el liderazgo en su creación. Sin embargo, teniendo en cuenta el rol de las organizaciones, cámaras y clusters como puentes para aquellos beneficiarios, el modelo de surgimiento del proyecto respondía más a bien a un supuesto de bottom-up (de abajo hacia arriba). El problema de de este modelo no es el ajuste fiel a la decisión inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto en el que se produce. Justamente, esto podría explicar cómo en la actual gestión del Presidente Alberto Fernández el modelo mutó a una política top-down (de arriba hacia abajo) en la que será el Ejecutivo quien reformule el proyecto en base a sus nuevos objetivos y proyecciones.


Por otra parte, también se evidencia la centralidad de la implementación. En este punto, se produce uno de los mayores desafíos para los policy makers: determinar si los objetivos deseados se corresponden con los resultados encontrados, a fin de dar cuenta de la efectividad o no de la política pública en cuestión. Desde este enfoque, la implementación de las normas no es un mundo perfecto de administradores que cumplen asépticamente las decisiones de sus superiores. Por el contrario, se trata de un campo de negociación política en la que actores con la misma legitimidad establecen las condiciones iniciales que permiten la implementación de la política en cuestión y, una vez conseguidas, mantienen su compromiso durante todo su desarrollo.


Siguiendo el razonamiento anterior, se trata es un proceso que debe tenerse en cuenta en la fase de formulación, con el objetivo de determinar cuál de los posibles caminos reduce, en mayor medida, los efectos perversos de la gestión conjunta y presenta una menor complejidad. Ello, a fin de incrementar las posibilidades de que ocurra la relación causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados (Pressman y Wildavsky [1984] en Tamayo Sáez, 1997).


Pareciera ser, entonces, que al cambiar la gestión y, por ende, uno de los principales actores (el Poder Ejecutivo), el acuerdo en la formulación cambia y ello modifica la implementación. El éxito de la política depende, en buena medida, de las acciones emprendidas por los distintos actores; y cada uno, por separado, intentará imaginar qué parte del éxito final se debe a sus contribuciones y cuál será imputable al comportamiento y las contribuciones del resto. Esto implica llevar a cabo estrategias que les permitan controlar los elementos de otros actores, sacando provecho de ellos. Este podría ser nuestro caso.


En definitiva, más allá de lo que la teoría sobre políticas públicas nos pueda decir, el contexto en el que actualmente nos encontramos nos lleva a tener que actuar con una rapidez mayor a la de los tiempos convencionales. Hoy necesitamos a los emprendedores de la Economía del Conocimiento. Por un lado, para brindar las soluciones tecnológicas que tanto requerimos para nuestro nuevo día a día y, por el otro, para contribuir al plan de reactivación económica, una vez controlada la pandemia. Argentina ya viene perdiendo fuerza en este campo. Según un reciente informe de Argencon, una entidad dedicada a estudios económicos sobre economía del conocimiento, de haber crecido durante el período 2010–2018 a un nivel semejante a la tasa de promedio mundial, nuestro país hubiera exportado USD 4 mil millones más y, con ello, hubiera creado cerca de 100 mil nuevos empleos. Este dato nos alerta sobre la vital importancia de destacar el valor de esta industria, y abandonar finalmente la dinámica tradicional de demandar y olvidar.


Un virus llamado COVID-19 nos vino a mostrar algo que ya se veía pero que ahora es evidente: el paradigma ha cambiado, la economía del futuro llegó, y tenemos que estar a la altura.

Bibliografía consultada:

Tsebellis, G. (2008), “La toma de decisiones en los sistemas políticos. Actores de veto en el presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo”. En Acuña, C. (comp.), Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires, Argentina: Jefatura de Gabinete de Ministros.


Pressman, J. Y Wildavsky, A. [1984] en Tamayo Sáez, M. (1997), “El análisis de las políticas públicas”. En Bañón, R. y Carrillo, E. (comps.), La nueva Administración Pública, Madrid, España: Alianza Universidad, pp. 281–311.


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